綜合地下管廊建設(shè)的困難和解決方法

一、滿(mǎn)足城市地下空間規(guī)劃
      城市地下綜合管廊一經(jīng)建設(shè)就不可更改、不可移動(dòng)，一定要科學(xué)論證、科學(xué)規(guī)劃、長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮。綜合管廊的建設(shè)不可避免會(huì)遇到各種類(lèi)型的地下空間，如軌道交通、人防工程、應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施等，因此，綜合管廊的建設(shè)應(yīng)與地下空間建設(shè)相協(xié)調(diào)，要因地制宜、因事制宜，從前期規(guī)劃入手，將綜合管廊與地下空間建設(shè)統(tǒng)籌考慮，相互銜接，充分考慮城市發(fā)展愿景，滿(mǎn)足城市地下空間戰(zhàn)略規(guī)劃，不但會(huì)避免綜合管廊與其他地下空間建設(shè)相互產(chǎn)生矛盾和干擾，也會(huì)降低綜合管廊的建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
 
二、確定地下空間權(quán)屬
      城市道路的現(xiàn)狀是你方挖完我方挖，可以說(shuō)是一種公地悲劇，因?yàn)榈叵驴臻g是“公地”，所以沒(méi)有看顧的主體。這種無(wú)人享有權(quán)利；同時(shí)也無(wú)人管理的局面必須打破。 

      地下綜合管廊建設(shè)政府一手包辦絕對(duì)建不起來(lái)！共識(shí)是需要廣泛地吸引社會(huì)資本，但要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，最重要的前提條件是發(fā)掘出地下綜合管廊的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)模式，讓參與投資的各種資本都能獲得穩(wěn)定的收益——就是要實(shí)現(xiàn)地下空間的可經(jīng)營(yíng)性。要讓地下空間利用發(fā)揮出最大的效能，就必須形成地下空間清晰的產(chǎn)權(quán)劃分。在產(chǎn)權(quán)清晰的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的可流動(dòng)性，激勵(lì)最好的資源向地下空間流動(dòng)和配置，改善整個(gè)城市地下的面貌。 
a.要形成地下空間開(kāi)發(fā)的供給制度。地方政府可以出臺(tái)地下空間的有償出讓辦法，仿照國(guó)有土地使用權(quán)的出讓方式，對(duì)有條件的地下空間采取項(xiàng)目招拍掛。
b.有了明晰的產(chǎn)權(quán)，建營(yíng)企業(yè)可以以此為依托到資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，彌補(bǔ)建設(shè)資金的不足。更可改變社會(huì)資本不愿意投資的現(xiàn)況。
c.產(chǎn)權(quán)擁有者會(huì)對(duì)地下空間合理化、集約化開(kāi)發(fā)，使其利益最大化。但好的有利于市民的有利于城市發(fā)展的開(kāi)發(fā)和利用政府堅(jiān)決支持；反之政府要堅(jiān)決反對(duì)、果斷制止、嚴(yán)厲處罰。
d.有了產(chǎn)權(quán)，小微企業(yè)和市民有了新的投資渠道，增加了資產(chǎn)項(xiàng)目的收入，拉動(dòng)社會(huì)消費(fèi)。市民既有投資的回報(bào)，又能享受到管廊給生活帶來(lái)的便利。

三、《合理設(shè)置合作期限財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金[2015]57號(hào)）規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作期限原則上不低于10年。那么，采用PPP模式進(jìn)行城市地下綜合管廊建設(shè)的合作期限到底是如何確定的呢？是期限長(zhǎng)一點(diǎn)好，還是短一點(diǎn)好？ 

      由上表可知，綜合管廊建設(shè)費(fèi)用比地下直埋管線(xiàn)要高，但維修運(yùn)行費(fèi)較低，在考慮資金時(shí)間價(jià)值的情況下，要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的物有所值，就需要綜合考慮合理設(shè)置合作期限。另外，地下綜合管廊經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)往往需要一個(gè)非常漫長(zhǎng)的時(shí)間周期，項(xiàng)目合作期限應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目預(yù)期投資回報(bào)期限、財(cái)政承受能力、設(shè)備經(jīng)濟(jì)壽命和大修更新改造周期以及市場(chǎng)測(cè)試等因素綜合確定。通常情況下，相較于其他基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)的PPP項(xiàng)目，城市地下綜合管廊項(xiàng)目的合作期限一般較長(zhǎng)，可綜合考慮設(shè)置為20年~30年（特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目通常約定的期限不超過(guò)30年）。

四、充分協(xié)調(diào)管線(xiàn)入廊單位
      城市地下綜合管廊各入廊管線(xiàn)單位需向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊有償使用費(fèi)用。對(duì)于入廊管線(xiàn)單位來(lái)說(shuō)，加入地下綜合管廊，在短期內(nèi)來(lái)看并沒(méi)有很明顯的效果，而長(zhǎng)期效益，如減少重置成本、避免道路反復(fù)開(kāi)挖等，要在未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間后才能逐漸實(shí)現(xiàn)，因此，管線(xiàn)單位入廊的積極性并不是很高。

      從宏觀(guān)層面來(lái)看，國(guó)家已從制度設(shè)計(jì)方面來(lái)協(xié)調(diào)管線(xiàn)入廊。2015年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕61號(hào)）指出，已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線(xiàn)必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規(guī)劃部門(mén)不予許可審批，建設(shè)部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。既有管線(xiàn)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。

      從微觀(guān)層面來(lái)看，管廊運(yùn)營(yíng)單位要與入廊管線(xiàn)單位進(jìn)行協(xié)議約定，明確入廊管線(xiàn)種類(lèi)、時(shí)間、費(fèi)用和責(zé)權(quán)利等內(nèi)容，并制定詳細(xì)的綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理辦法，保障入廊單位的權(quán)益，提高其積極性。

可將入廊費(fèi)變?nèi)牍山?/strong>
入廊時(shí)業(yè)主要繳納入廊費(fèi)和維護(hù)費(fèi)兩項(xiàng)費(fèi)用，有點(diǎn)合伙買(mǎi)了房子還要交租金的意味；也確實(shí)造成管線(xiàn)單位這筆資金賬目消核的難題。

      所以就提倡管線(xiàn)的入廊費(fèi)轉(zhuǎn)變成對(duì)管廊建營(yíng)企業(yè)的入股資金，最低按直埋費(fèi)用計(jì)算，多入不限（占股比例要由權(quán)威的第三方評(píng)估）。這樣減輕了投資管廊企業(yè)的資金壓力，也實(shí)現(xiàn)了入廊管線(xiàn)企業(yè)資產(chǎn)的保值增值。從而提高入廊企業(yè)的積極性，解決了入廊難題。把入廊業(yè)主變股東收費(fèi)的難題也就迎刃而解了。

      五、精準(zhǔn)設(shè)計(jì)收費(fèi)定價(jià)機(jī)制城市地下綜合管廊各入廊管線(xiàn)單位需向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位支付管廊有償使用費(fèi)用，包括入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。入廊費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊建設(shè)成本，由入廊管線(xiàn)單位向管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位一次性支付或分期支付。日常維護(hù)費(fèi)主要用于彌補(bǔ)管廊日常維護(hù)、管理支出，由入廊管線(xiàn)單位按確定的計(jì)費(fèi)周期向管廊運(yùn)營(yíng)單位逐期支付。

      當(dāng)前，我國(guó)對(duì)城市地下綜合管廊的管理還不是很完善，暫未制定統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，借鑒法國(guó)、英國(guó)等歐洲國(guó)家綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)以及從各地的實(shí)踐來(lái)看，政府部門(mén)都需要承擔(dān)一定的付費(fèi)支出，采用可行性缺口補(bǔ)助的付費(fèi)方式較為可行。從政府層面來(lái)看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制要達(dá)到項(xiàng)目物有所值和財(cái)政承受能力的要求。從吸引社會(huì)資本參與綜合管廊PPP項(xiàng)目的角度來(lái)看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制需滿(mǎn)足社會(huì)資本收回投資和獲取合理回報(bào)的要求。從入廊管線(xiàn)單位來(lái)看，收費(fèi)定價(jià)機(jī)制需滿(mǎn)足入廊單位長(zhǎng)期效益的提高。因此，綜合管廊合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制以及配套的調(diào)價(jià)機(jī)制，需要能夠滿(mǎn)足三方的需求，促使各方效率、效益最大化。

      在實(shí)際操作中，為引導(dǎo)社會(huì)資本形成合理回報(bào)預(yù)期，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投入積極性。需根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，靈活設(shè)計(jì)多種交易機(jī)制，如依法依規(guī)為管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目配置土地、物業(yè)等經(jīng)營(yíng)資源，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行價(jià)格補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼等。

      六、提高運(yùn)營(yíng)管理效率綜合地下管廊的管線(xiàn)包含了不同的擁有主體，各管線(xiàn)的擁有者在使用管道時(shí)會(huì)涉及到不同主體的權(quán)益，要想管理好地下管廊的運(yùn)營(yíng)，就需要建立擁有一個(gè)強(qiáng)有力的管理主體的管理機(jī)制。政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇社會(huì)資本合作方，采用先進(jìn)技術(shù)合理控制城市地下綜合管廊建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本。根據(jù)國(guó)外成功的管理經(jīng)驗(yàn)，地下管廊的運(yùn)營(yíng)管理需要政府來(lái)牽頭、各相關(guān)主體參與，組建一個(gè)有效的監(jiān)督管理機(jī)制。這樣有利于明確各管線(xiàn)單位的責(zé)權(quán)利，提高地下管廊運(yùn)營(yíng)管理的效率和水平。

      現(xiàn)階段，我國(guó)參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本大都是從施工企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)，運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)相對(duì)較為缺乏，而要提高PPP項(xiàng)目的效率，達(dá)到物有所值，就要通過(guò)設(shè)計(jì)、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的集成來(lái)實(shí)現(xiàn)。未來(lái)合格的PPP項(xiàng)目社會(huì)資本應(yīng)是施工與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)相結(jié)合的企業(yè)，應(yīng)是一個(gè)優(yōu)秀的產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)商

      七、多元破解融資難題城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目普遍投資規(guī)模較大，巨大的投資體量帶來(lái)了相當(dāng)大的融資壓力，對(duì)于一般的社會(huì)資本而言，其融資渠道相對(duì)較為單一，并且傳統(tǒng)的商業(yè)銀行貸款融資成本較高。融資難題主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是PPP項(xiàng)目收益率較低，難以覆蓋較高的融資成本；二是PPP項(xiàng)目合作期限較長(zhǎng)（至少10年以上，綜合管廊項(xiàng)目時(shí)間更長(zhǎng)），而金融機(jī)構(gòu)為避免不確定性和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，一般選擇中短期融資，導(dǎo)致期限錯(cuò)配。三是我國(guó)現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目都難以實(shí)現(xiàn)有限追索融資。
PPP項(xiàng)目要引入眾籌方式

      眾籌是通過(guò)大眾參與完成籌集資金的目的?，F(xiàn)今眾籌從理念和內(nèi)容上又有新的提升，即：由“籌集資金”延伸到“籌集資源”。
      PPP眾籌的核心思想即緊緊圍繞城鎮(zhèn)化建設(shè)，在社會(huì)資本方和政府方之間進(jìn)行需求與資源的合理對(duì)接。PPP眾籌理念是互聯(lián)網(wǎng)+理念，資源在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)上彼此形成網(wǎng)狀的交叉對(duì)接，每一個(gè)交叉點(diǎn)會(huì)串聯(lián)很多角度的思考。把許多資源信息全部集中到一個(gè)點(diǎn)上，就能實(shí)現(xiàn)PPP眾籌的功能最大化。

      要求PPP眾籌項(xiàng)目發(fā)起者有很好的信譽(yù)，強(qiáng)大的組織能力，對(duì)眾籌資源有公開(kāi)公平的使用方案。PPP項(xiàng)目眾籌更是中小民間投資者快速進(jìn)人的綠色通道。

八、組建PPP項(xiàng)目交易市場(chǎng)
      PPP項(xiàng)目進(jìn)出的門(mén)要鋸掉門(mén)檻，參與主體進(jìn)出自由。這樣就要使PPP項(xiàng)目證券化和可交易化。就需要有交易的平臺(tái)?？捎烧M建或民間社會(huì)發(fā)起成立，能達(dá)到公平交易即可；交易是參與主體自由進(jìn)出的唯一途徑。但要管控交易的投機(jī)程度。

      因此，需要打破原有的單一融資模式，創(chuàng)新PPP模式融資工具，多元化破解融資難題。如采用PPP產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)?、永續(xù)債等一系列PPP創(chuàng)新型融資方式服務(wù)于PPP項(xiàng)目。此外，為降低融資風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本應(yīng)在項(xiàng)目前期盡早與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，結(jié)合各方意見(jiàn)，合理確定合作模式、交易結(jié)構(gòu)、融資方案等，提升融資能力，為城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目創(chuàng)造更多的價(jià)值空間。

九、成立公平的非盈利組織
      城市管廊等基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目使政府和參與主體變成了平等的合作關(guān)系，而不是管理與被管理的關(guān)系了?，F(xiàn)實(shí)情況是參與企業(yè)怕政府的承諾因換屆等原因而改變或不兌現(xiàn)。政府又怕企業(yè)實(shí)力不濟(jì)完不成合作內(nèi)容或合作打折扣，這些擔(dān)憂(yōu)對(duì)民企尤甚。

      這就需要一個(gè)中立的、非盈利的、民間非政府背景的組織在中間溝通，為雙方背書(shū)。這個(gè)組織任何企業(yè)和個(gè)人均可無(wú)條件參加，但不要和任何一方有利益關(guān)系，這樣能夠保證其公正性；同時(shí)又能為中小投資者特別是民間資本提供技術(shù)、法律、平等談判地位等方面的支持；遴選可合作的政府和項(xiàng)目。這個(gè)組織要民間發(fā)起，與政府和參與主體等距離交往。最大限度的保證合作項(xiàng)目快速落地，穩(wěn)定運(yùn)行，雙方預(yù)期實(shí)現(xiàn)。